2Jeder Mensch sollte frei entscheiden können, in welchem Land er leben will, Einwanderungsbeschränkungen sind nur in Ausnahmesituationen zulässig. Diese kontroverse These vertritt der Philosoph Andreas Cassee in seinem luziden Buch. Er gibt einen fundierten Überblick über die migrationsethische Debatte der letzten 30 Jahre und bezieht zugleich Stellung für eine Position, die die individuelle Selbstbestimmung über den eigenen Aufenthaltsort ins Zentrum stellt. Ein ebenso aktuelles wie wichtiges Werk.
Andreas Cassee ist Visiting Fellow der Kolleg-Forschergruppe »Justitia Amplificata«. Er ist zurzeit an der Freien Universität Berlin tätig.
Globale Bewegungsfreiheit
Ein philosophisches Plädoyer
für offene Grenzen
Suhrkamp
4Die vorliegende Arbeit wurde von der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich im Frühjahrssemester 2014 auf Antrag von Prof. Dr. Peter Schaber und Prof. Dr. Francis Cheneval als Dissertation angenommen.
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eBook Suhrkamp Verlag Berlin 2016
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eISBN 978-3-518-74862-6
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Vorwort
1. Einleitung
Teil I
Argumente für ein Recht auf Ausschluss
2. Die Standardansicht
2.1 Das Recht auf Ausschluss: Ein Recht worauf?
2.2 Staatlicher Zwang und moralische Rechtfertigung
2.3 Kulturelle und institutionalistische Argumentationsstrategien
3. Staaten als Clubs? Wellman über Vereinigungsfreiheit
3.1 Wellmans Argument
3.2 Wenn Staaten wie Clubs wären
3.2.1 Die Aufnahmepolitik von Clubs als moralfreie Zone?
3.2.2 Ein Recht, bisherige Mitglieder und ihre Nachkommen auszuschließen?
3.2.3 Politischer und territorialer Ausschluss
3.2.4 Zwischenfazit
3.3 Weshalb Staaten nicht wie Clubs sind
3.3.1 Partikuläre Projekte vs. gerechter Rahmen
3.3.2 Kollektive Ausschlussrechte und individuelle Outside-Optionen
3.3.3 Territorialstaaten als Container-Assoziationen
3.4 Die Roten und die Blauen
4. »Das ist unser Land!«
Pevnick über kollektive Eigentumsrechte
4.1 Pevnicks Argument
4.2 Vier Probleme für Pevnick
4.2.1 Aneignungstheoretische Prämissen
4.2.2 Historisches Unrecht
4.2.3 Territorialität
4.2.4 Unfreiwilligkeit und die Asymmetrie zwischen Einwanderern und neuen Generationen
4.3 Eigentum und Exklusion
5. Ein Recht auf kulturelle Eigenständigkeit?
Walzers Kommunitarismus
5.1 Die kommunitaristische Kritik am Liberalismus
5.2 Walzer über Mitgliedschaft
5.3 Vom Kulturrelativismus zur »gemeinschaftlichen Eigenständigkeit«?
5.3.1 Deskriptiver und metaethischer moralischer Relativismus
5.3.2 Wessen gemeinschaftliche Verständnisse?
5.4 Ohne Kulturrelativismus zur »gemeinschaftlichen Eigenständigkeit«?
5.4.1 Die Analogie zur Familie
5.4.2 Der Wert kultureller Diversität
5.5 Ein Korrektiv, aber keine Alternative
6. Liberaler Nationalismus?
Die Argumente von Miller und Kymlicka
6.1 Miller über grundlegende Rechte und den intrinsischen Wert der Nation
6.1.1 Das negative Argument: Grundlegende Rechte und bloße Freiheiten
6.1.2 Eine Pattsituation?
6.1.3 Ein Argument über Anreize?
6.1.4 Spezielle Verpflichtungen und der intrinsische Wert der Nation
6.1.5 Territoriale Rechte
6.1.6 Kritik
6.2 Kymlicka über nationale Zugehörigkeit und individuelle Freiheit
6.2.1 Individuelle Freiheit und der kulturelle Wahlkontext
6.2.2 Kulturelles Material oder eine nationale Kultur?
6.2.3 Kulturelle Kontinuität oder der Erhalt von Kulturgrenzen?
6.3 Kulturelle Homogenität als Voraussetzung gerechter Institutionen?
6.3.1 Eine empirische Frage?
6.3.2 Motivationale Stabilität in der idealen Theorie
6.3.3 Nichtideale Theorie: Einwanderungsbeschränkung als kleineres Übel?
6.4 Fazit
Teil II
Individuelle Selbstbestimmung und internationale Mobilität
7. Drei Einwände gegen die Standardansicht
7.1 Individuelle Freiheit
7.1.1 Libertäre und vertragstheoretische Argumente
7.1.2 Analogieargumente
7.2 Globale Verteilungsgerechtigkeit
7.2.1 Ist Migration ein geeignetes Mittel zur Reduktion globaler Ungleichheit?
7.2.2 Ist Migration das richtige Mittel?
7.2.3 Ist globale Verteilungsgerechtigkeit überhaupt gefordert?
7.3 Demokratie
7.3.1 Einwanderungsbeschränkung als Zwang?
7.3.2 Demokratische Legitimität und moralische Rechtfertigung
8. Ein Recht auf globale Bewegungsfreiheit
8.1 Worauf ein Recht auf globale Bewegungsfreiheit (k)ein Recht wäre
8.2 Innerstaatliche und zwischenstaatliche Bewegungsfreiheit
8.2.1 Bewegungsfreiheit und individuelle Autonomie
8.2.2 Genügend Auslauf vs. freie Bewegung
8.2.3 Bewegungsfreiheit als Schutzmechanismus gegen politische Ungleichheit und Unterdrückung?
8.3 Selbstbestimmte Migration als falsche Idealisierung?
8.4 Fazit
9. Das vertragstheoretische Argument
9.1 Einstufige oder zweistufige Vertragstheorie?
9.1.1 Toleranz gegenüber nichtliberalen Gesellschaften
9.1.2 Getrennte Grundstrukturen
9.1.3 Einzelstaatliche Eigenverantwortung
9.1.4 Eine realistische Utopie
9.2 Migration im globalen Urzustand
9.2.1 Hintergrundannahmen: Ideale und nichtideale Theorie
9.2.2 Die Wahl eines Systems territorialer Rechte
9.2.3 Die Grundlagen der Bewegungsfreiheit
9.3 Einschränkungen
9.3.1 Die Restriktion der öffentlichen Ordnung
9.3.2 Grade der innerstaatlichen Gerechtigkeit
9.3.3 Vorrang der Freiheit?
9.3.4 Vorrang der innerstaatlichen Gerechtigkeitsverwirklichung?
9.3.5 Kulturelle Kontinuität
9.4 Fazit
10. Schluss: Ein Paradigmenwechsel
Immer wieder erreichen uns Nachrichten über Menschen, die in der Hoffnung auf ein besseres Leben nach Europa aufbrechen und unterwegs den Tod finden. Eine von Journalistinnen[1] betriebene Datenbank verzeichnet mehr als 30 000 Männer, Frauen und Kinder, die seit dem Jahrtausendwechsel beim Versuch, nach Europa einzuwandern, ums Leben gekommen sind.[2] Viele von ihnen sind im Mittelmeer ertrunken, andere sind auf hoher See verdurstet oder eingepfercht in Schiffscontainern oder Lastwagen erstickt. Fast alle dürften sie für ihre tödliche Reise mehr bezahlt haben, als ein Ticket für eine sichere Überfahrt mit der Passagierfähre oder eine Flugreise gekostet hätte, hätte ihnen eine legale Einreise offengestanden.
Diese Tatsachen werfen eine ganze Reihe von drängenden ethischen Fragen auf. Sollte das internationale Asylregime legale Kanäle für die Einreise von politischen Flüchtlingen schaffen? Ist die kategorische Unterscheidung zwischen »richtigen« politischen Flüchtlingen und »falschen« Wirtschaftsflüchtlingen aus ethischer Perspektive überhaupt haltbar? Und sollten wir der Verhinderung vermeidbarer Todesfälle nicht ohnehin den Vorrang einräumen gegenüber anderen Politikzielen, so legitim diese ansonsten auch sein mögen?
Aber die grundlegendste philosophische Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, ist sicher die, mit welchem Recht Staaten überhaupt den Anspruch erheben, darüber zu verfügen, wer in ihr Staatsgebiet einreisen und sich dort niederlassen darf und wer nicht. Lässt sich ein staatliches Recht auf Ausschluss gegenüber Einwanderungswilligen mit guten Gründen rechtfertigen? Oder sollten wir langfristig eine Welt anstreben, in der jeder Mensch frei darüber entscheiden kann, auf welchem Fleck der Erdoberfläche er sich aufhalten möchte, ohne den jeweiligen Staat um Erlaubnis 10bitten zu müssen? Das ist die zentrale Fragestellung dieses Buches. Es ist wie die meisten Bücher nicht das Produkt eines einsamen Denkprozesses, sondern das Ergebnis eines Gedankenaustauschs mit zahlreichen Menschen innerhalb und außerhalb der akademischen Philosophie, denen ich für ihre Anregungen, Hinweise und Einwände dankbar bin.
Mein erster Dank gilt meinem Doktorvater Peter Schaber, als dessen Assistent ich eine wohl einmalige Kombination aus Freiheit und konstruktivem Feedback genießen durfte. Seine Skepsis gegenüber Einwanderungsbeschränkungen war seltsamerweise immer mit einer großen Faszination für Grenzen verbunden, die mich an derjenigen zwischen Uganda und Ruanda einige Nerven gekostet hat, was er durch seine kundige Einführung in die lokalen Gegebenheiten allerdings mehr als wettgemacht hat. Herzlich bedanken möchte ich mich auch bei Francis Cheneval, der diese Arbeit als Zweitgutachter betreut hat.
Den intensivsten Austausch über migrationsethische Themen hatte ich darüber hinaus mit Anna Goppel und Jan Brezger. Viele meiner Argumente haben auf dem Balkon des Büros von Anna Goppel im Ethik-Zentrum der Universität Zürich ihren ersten Plausibilitätstest erfahren (das gilt auch für manche Überlegung, die den Test nicht bestanden hat und in diesem Buch aus gutem Grund nicht enthalten ist). Darüber hinaus hat sie in Ujué einen Gesprächskreis ins Leben gerufen, von dem ich während der Arbeit an diesem Buch mehrfach profitieren durfte. Jan Brezger hat mich auf zahlreiche Ungenauigkeiten in früheren Versionen einzelner Kapitel aufmerksam gemacht, und da ich parallel zur Überarbeitung dieses Buches mit ihm an einem gemeinsamen Artikel zu verwandten Themen geschrieben habe,[3] befürchte ich, nicht immer den Überblick behalten zu haben, welche Gedanken ich ursprünglich ihm verdanke.
Für wertvolle Hinweise und Gespräche möchte ich mich bei meinen Kolleginnen und Kollegen am Ethik-Zentrum der Universität Zürich und an der Freien Universität Berlin sowie bei den Teilnehmenden von Workshops und Konferenzen in Berlin, Bern, Dubrovnik, Karlsruhe, Kassel, Oberdorf, Ujué, Saarbrücken und 11Zürich bedanken. Holger Baumann, Barbara Bleisch, Susanne Boshammer, Georg Brun, Tom Cassee, Stefan Gosepath, Sabine Hohl, Bernd Ladwig und Michael Schefczyk haben mich in verschiedenen Phasen auf je unterschiedliche Weise besonders unterstützt und gefördert. Philipp Hölzing und Jan-Erik Strasser vom Suhrkamp Verlag danke ich für das sorgfältige Lektorat und die umsichtige Betreuung dieses Buchprojekts. Für finanzielle Unterstützung bin ich dem Universitären Forschungsschwerpunkt Ethik der Universität Zürich und dem Schweizerischen Nationalfonds dankbar. Und schließlich gilt mein Dank den Flüchtlingen und Sans-Papiers, die im Dezember 2008 die Predigerkirche in Zürich besetzt haben. Ohne sie hätte ich dieses Buch wohl nie zu schreiben begonnen.
Wird in der breiteren Öffentlichkeit über Migrationspolitik diskutiert, so steht meist die Frage im Vordergrund, wie viel Zuwanderung – und welche Zuwanderung – dem aufgeklärten Eigeninteresse der Bürgerinnen des jeweiligen Landes dient. Die Asyldebatte mag diesbezüglich ein Stück weit eine Ausnahme sein. Aber jedenfalls wenn es um die Einwanderung von Menschen geht, die keine Flüchtlinge im Sinne des geltenden Rechts sind, dreht sich die Diskussion fast immer darum, welche Politik für diejenigen Menschen gut und nützlich ist, die bereits Angehörige des jeweiligen Staates sind: Wäre ein liberaleres Einwanderungsregime im wirtschaftlichen Interesse des Landes? Oder sind eher zusätzliche Restriktionen angebracht, um Arbeitslosigkeit und Lohndruck auf dem heimischen Arbeitsmarkt zu bekämpfen? Bedroht »Einwanderung in die Sozialsysteme« den Wohlfahrtsstaat? Oder leistet die Immigration umgekehrt einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung sozialstaatlicher Institutionen angesichts einer zunehmenden »Überalterung« der Bevölkerung? Stellt die Anwesenheit von Migranten aus Sicht der bisherigen Bürgerinnen eine kulturelle Belastung dar? Oder ist sie im Großen und Ganzen doch eher eine Bereicherung?
Ich werde nicht versuchen, diese Fragen hier zu beantworten. Stattdessen möchte ich die normativen Hintergrundannahmen untersuchen, von denen beide Seiten der erwähnten Kontroversen normalerweise ausgehen, wenn sie solche Nützlichkeitserwägungen anstellen. Dass es an den Bürgern der einzelnen Staaten (beziehungsweise an ihren politischen Repräsentantinnen) ist, darüber zu entscheiden, wem sie die Einwanderung in ihr Staatsgebiet erlauben wollen, und dass sie dies nach Maßgabe ihrer eigenen Vorstellungen und Interessen entscheiden dürfen, wird im politischen Diskurs meist stillschweigend vorausgesetzt. Die Debatte dreht sich darum, wie von einem staatlichen »Recht auf Ausschluss« klugerweise Gebrauch zu machen ist – dass es ein solches Recht gibt, gilt als unkontrovers und unproblematisch.[1]
13Man könnte das vorherrschende Paradigma also dahingehend beschreiben, dass Einwanderungsbegehren etwa wie Heiratsanträge behandelt werden. Ein Einwanderungswilliger kann zwar darlegen, dass er eine »gute Partie« wäre. Einen Anspruch, dass seinem Antrag stattgegeben wird, hat er jedoch nicht. Und genau wie die Empfängerin eines Heiratsantrags nicht unparteiisch zwischen ihren eigenen Wünschen und denjenigen ihres heiratswilligen Gegenübers abzuwägen braucht, wird typischerweise angenommen, dass auch Staaten nicht dazu verpflichtet seien, den Interessen von Einwanderungswilligen bei ihrer Entscheidung das gleiche Gewicht beizumessen wie den Interessen ihrer bisherigen Bürger.
Was ist von dieser Ansicht zu halten? Nimmt man das geltende Völkerrecht zum Maßstab, so ist nichts dagegen einzuwenden. Es gibt zwar ein anerkanntes Menschenrecht auf Auswanderung und eines auf Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit innerhalb eines gegebenen nationalstaatlichen Territoriums.[2] Ein Recht auf Einwanderung beziehungsweise auf grenzüberschreitende Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit sieht das Völkerrecht hingegen nicht vor. Es steht den einzelnen Staaten grundsätzlich frei, Restriktionen für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländerinnen zu erlassen.
Die wichtigste Ausnahme von diesem Grundsatz ist das Prinzip des non-refoulement im internationalen Flüchtlingsrecht: Niemand darf in ein Land abgeschoben werden, in dem »sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde«.[3] Doch 14dabei handelt es sich in doppelter Hinsicht nur um eine beschränkte Ausnahme. Erstens gelten längst nicht alle Menschen, die aufgrund menschenrechtlich erheblicher Notlagen auf der Flucht sind, als Flüchtlinge im Sinne des internationalen Rechts. Wer etwa den Folgen einer Naturkatastrophe oder bitterer Armut zu entkommen sucht, genießt nicht den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention. Und zweitens bietet das Prinzip des non-refoulement nur jenen Flüchtlingen Schutz, die sich bereits im Hoheitsgebiet oder unter der hoheitlichen Kontrolle eines sicheren Staates befinden. Ein Recht, in ein sicheres Land der eigenen Wahl einzureisen, haben im rechtlichen Status quo also selbst politisch Verfolgte nicht.[4] Und alle anderen mehr oder weniger freiwilligen Migrantinnen[5] haben grundsätzlich gar keinen Anspruch, in einem Land aufgenommen zu werden, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht bereits besitzen.
Das heißt nicht, dass Staaten typischerweise versuchen würden, ihre Grenzen völlig zu schließen – 244 Millionen Menschen oder rund 3,3 Prozent der Weltbevölkerung lebten 2015 in einem anderen Land, als sie geboren wurden, davon 76 Millionen in Europa.[6] Auch gelingt es den Staaten nur bedingt, ihre Einreise- und Aufenthaltsrestriktionen tatsächlich durchzusetzen – man denke an die rund 1,9 bis 3,8 Millionen irregulären Migranten, die in einer Situation weitgehender faktischer Rechtlosigkeit auf dem Territorium der Europäischen Union leben.[7] Aber die Staaten erachten es doch 15als ihr gutes Recht, solche Restriktionen zu erlassen und zumindest den Versuch zu unternehmen, sie durchzusetzen. Kein wohlhabender Staat lässt freie Einwanderung aus allen Weltgegenden zu. Und es gibt im geltenden Völkerrecht nichts, was die Staaten dazu verpflichten würde, diese Praxis zu ändern.
Aus rechtlicher Sicht sind Einwanderungsbeschränkungen also legal. Doch lässt sich dieser rechtliche Status quo auch mit guten Gründen rechtfertigen? Haben Staaten (beziehungsweise ihre Bürgerinnen) ein moralisches Recht, die Zuwanderung auf ihr Territorium zu beschränken? Sind Staaten unter moralischen Gesichtspunkten mit privaten Vereinen vergleichbar, deren Mitglieder frei darüber entscheiden dürfen, wen sie als neues Mitglied aufnehmen wollen und wen nicht?[8] Oder gibt es überzeugende Argumente dafür, dass Staaten eher wie Schweizer Kantone oder wie deutsche Bundesländer aussehen sollten, die normalerweise keine Kontrolle über den Zuzug von Menschen aus anderen Kantonen respektive Bundesländern haben?[9] Das ist die Fragestellung, der dieses Buch nachgeht.
Es greift damit eine philosophische Debatte auf, die im englischen Sprachraum seit rund dreißig Jahren kontrovers geführt wird. Ein wichtiger Ausgangspunkt sind dabei die beiden gegensätzlichen Positionen, die Michael Walzer und Joseph Carens in den 1980er Jahren formuliert haben. Walzer spricht sich in seiner Monographie Sphären der Gerechtigkeit für ein weitgehendes Selbstbestimmungsrecht politischer Gemeinschaften über die Aufnahme von Einwanderern aus.[10] Ohne ein Recht auf Ausschluss gäbe es 16Walzer zufolge »keine spezifischen Gemeinschaften, keine historisch stabilen Vereinigungen von Menschen, die einander in einer speziellen Weise verbunden und verpflichtet sind und die eine spezielle Vorstellung von ihrem gemeinsamen Leben haben«.[11]
Eine diametral entgegengesetzte Auffassung verteidigt Carens in seinem Aufsatz »Fremde und Bürger: Weshalb Grenzen offen sein sollten«.[12] Er behauptet, dass Einwanderungsbeschränkungen, wie wir sie heute kennen, mit dem liberalen[13] Bekenntnis zur Freiheit und Gleichheit aller Menschen unvereinbar seien. Die Staatsbürgerschaft in einem wohlhabenden Land sei angesichts der bestehenden Mobilitätsschranken mit einem feudalen Privileg vergleichbar, da sie einer bestimmten Gruppe von Menschen von Geburt an massiv bessere Lebensaussichten garantiere. Und wer das Bekenntnis zur individuellen Freiheit ernst nehme, komme nicht umhin, ein allgemeines Recht auf internationale Bewegungsfreiheit zu akzeptieren.
In den letzten Jahren hat die migrationsethische Debatte erheblich an Intensität gewonnen und zahlreiche Differenzierungen erfahren. Die von Carens geäußerte Kritik, dass ein Recht auf Ausschluss gegen Prinzipien der globalen Chancengleichheit und der individuellen Freiheit verstoße, wurde um einen dritten, demokratietheoretischen Einwand ergänzt: Unilateral beschlossenen Einwanderungsbeschränkungen mangle es an demokratischer Legitimität, weil sie unter Androhung und Ausübung von Zwang gegen Menschen durchgesetzt werden, die ihrerseits keine Mitbestimmungsrechte bei der Festlegung der entsprechenden Gesetze haben.[14] Auf der Gegenseite wurden Walzers Argumente von »li17beralen Nationalisten« aufgegriffen, die – anders als Walzer, dessen kommunitaristische Gerechtigkeitskonzeption gerade als Kritik am »liberalen Mainstream« gedacht ist – die Vereinbarkeit eines kulturell begründeten Selbstbestimmungsrechts nationaler Gemeinschaften mit dem Universalismus und Individualismus liberaler Gerechtigkeitstheorien zu belegen versuchen.[15] Und in jüngerer Zeit werden vermehrt auch Argumente für ein Recht auf Ausschluss diskutiert, die gar nicht auf die kulturelle Dimension des Nationalstaates Bezug nehmen und sich stattdessen auf die Vereinigungsfreiheit[16] oder auf Eigentumsrechte an staatlichen Institutionen[17] berufen.
Diese verschiedenen Stränge der migrationsethischen Debatte sollen im Verlauf dieses Buches genauer dargestellt und kritisch beleuchtet werden. Dabei werde ich eine negative und eine positive Hauptthese vertreten. Meine negative These lautet, dass die »Standardansicht«, der zufolge Staaten die Einwanderung nach Maßgabe der Interessen und Vorlieben ihrer Bürger unilateral beschränken dürfen, moralisch unhaltbar ist. Um diese These zu begründen, werde ich im ersten Teil des Buches die in der Debatte gängigen Argumente für ein Recht auf Ausschluss untersuchen und darlegen, weshalb sie mich allesamt nicht überzeugen. Im zweiten Kapitel wird zunächst etwas genauer rekonstruiert, worauf ein Recht auf Ausschluss eigentlich ein Recht wäre. Anschließend werden vier Ansätze zur Begründung dieses Rechts dargestellt und kritisiert. Das dritte Kapitel ist der Argumentation von Christopher H. Wellman gewidmet, der sich auf die Vereinigungsfreiheit beruft und eine Analogie zwischen Staaten und Clubs geltend macht. Das vierte Kapitel beleuchtet Ryan Pevnicks Position, die das Recht auf Ausschluss mit kollektiven Eigentumsrechten an staatlichen 18Institutionen begründet. Das fünfte Kapitel behandelt Walzers kommunitaristische Position, und im sechsten Kapitel kommen die liberal-nationalistischen Ansätze von David Miller und Will Kymlicka zur Sprache.
Im zweiten Teil des Buches werden dann die Argumente gegen ein Recht auf Ausschluss in den Blick genommen. Das siebte Kapitel gibt einen Überblick über drei zentrale Einwände gegen Einwanderungsbeschränkungen, die sich auf Prinzipien der individuellen (Bewegungs-)Freiheit, der globalen Verteilungsgerechtigkeit und der demokratischen Partizipation stützen. Der erstgenannte Einwand liegt meiner positiven Hauptthese zugrunde. Ich werde die Ansicht vertreten, dass alle Menschen ein moralisches Recht auf globale Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit haben, das zwar nicht absolut gilt, aber doch eine erheblich offenere Einwanderungspolitik erfordert, als sie heute in Europa oder Nordamerika betrieben wird. Im achten Kapitel verteidige ich die Ansicht, dass dieselben Gründe, die dem weithin anerkannten Recht auf Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit innerhalb eines Staates zugrunde liegen, auch für ein Recht auf zwischenstaatliche Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit sprechen. Im neunten Kapitel versuche ich dann, meine These im Rahmen eines kosmopolitischen Kontraktualismus näher zu begründen und eine Antwort auf die Frage zu geben, inwieweit eine gewisse Beschränkung der globalen Bewegungsfreiheit unter besonderen Umständen doch zulässig sein könnte. Das zehnte und letzte Kapitel fasst die wichtigsten Ergebnisse kurz zusammen.
Die Mehrheitsmeinung geht zweifellos dahin, dass Staaten nicht nur aus Sicht des geltenden Rechts, sondern auch aus moralischer Perspektive dazu berechtigt sind, Einwanderungswilligen die Einreise oder die längerfristige Niederlassung im Staatsgebiet zu untersagen. Ich werde diese Position deshalb als »Standardansicht« bezeichnen.
Im Folgenden möchte ich zunächst etwas genauer herausarbeiten, worin das »Recht auf Ausschluss«, das Staaten der Standardansicht zufolge genießen, genau besteht (Abschnitt 2.1). Anschließend mache ich einige Bemerkungen zum Rechtfertigungsbedarf, der mit Blick auf dieses Recht besteht (Abschnitt 2.2), bevor ich einen Überblick über die Ansätze gebe, die in der philosophischen Debatte zu seiner Rechtfertigung herangezogen werden (Abschnitt 2.3).
Worauf ist das (vermeintliche) Recht auf Ausschluss eigentlich ein Recht? Um ein geeignetes Vokabular zur Beantwortung dieser Frage zur Hand zu haben, scheint es mir sinnvoll, hier zuerst kurz die Terminologie »Hohfeld’scher Inzidenzien« einzuführen, auf die ich in dieser Arbeit noch verschiedentlich zurückgreifen werde. Genau genommen beziehe ich mich auf eine modifizierte Version der Terminologie des amerikanischen Juristen Wesley Hohfeld, die der Philosoph Leif Wenar in der Debatte über Rechte verteidigt hat.[1]
Wenar unterscheidet zwischen vier Arten von Bausteinen (incidents), aus denen komplexere Rechte zusammengesetzt sind: Anspruchsrechte (claims), Privilegien (privileges), Kompetenzen (powers) und Immunitäten (immunities). Die beiden basalen Bausteine sind Anspruchsrechte und Privilegien. Anspruchsrechte nehmen 22andere Personen der Rechtsträgerin gegenüber in die Pflicht. Ich habe ein Anspruchsrecht, dass Person P (nicht) φ-t, wenn Person P mir gegenüber verpflichtet ist, (nicht) zu φ-en. Dabei kann weiter unterschieden werden zwischen negativen Anspruchsrechten darauf, dass andere Personen uns in bestimmten Hinsichten in Ruhe lassen (wie im Fall des Rechts, nicht geschlagen zu werden), und positiven Anspruchsrechten darauf, dass andere Personen etwas für uns tun (ein Beispiel wäre hier das Recht auf Gesundheitsversorgung).
Privilegien – man könnte auch von »Erlaubnissen« sprechen – haben demgegenüber die Verpflichtungen der Rechtsträgerin selbst zum Gegenstand: Ich habe das Privileg zu φ-en, wenn ich nicht verpflichtet bin, nicht zu φ-en. Privilegien können einzeln oder gekoppelt auftreten. Im ersten Fall handelt es sich um Ausnahmen von einer Regel wie etwa beim Privileg der »Befugten«, ein Gelände zu betreten, das zu betreten Unbefugten verboten ist. Treten Privilegien gekoppelt auf – habe ich sowohl das Privileg zu φ-en als auch das Privileg nicht zu φ-en –, so bilden sie zusammen eine »Freiheit« (liberty): Es steht mir dann frei, zu φ-en oder auch nicht, ganz wie ich will.
Die beiden anderen Bausteine, Kompetenzen und Immunitäten, sind Ansprüche höherer Ordnung. Kompetenzen sind Fähigkeiten zur Veränderung von Rechten. Im einfachsten Fall handelt es sich um eine Fähigkeit, Privilegien oder Anspruchsrechte zu verleihen oder zu entziehen. Solcher Art ist etwa das Hausrecht. Wer dieses Recht hat, kann anderen das Privileg, sich in einem bestimmten Raum aufzuhalten, verleihen oder entziehen. Darüber hinaus sind aber auch höherstufige Kompetenzen möglich, also Fähigkeiten, Kompetenzen (oder Immunitäten) zu verleihen. Ein Beispiel wäre hier die Kompetenz, Richter zu ernennen, die durch die Ernennung ihrerseits bestimmte Kompetenzen erlangen. Immunitäten schließlich beschränken Kompetenzen, sie schützen uns vor einer Veränderung unserer Rechte. Das Recht auf Kündigungsschutz beispielsweise ist eine Immunität, die unter bestimmten Bedingungen vor der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber schützt.
Das Recht auf Ausschluss, um das es hier geht, lässt sich in dieser Terminologie zunächst als eine Kompetenz klassifizieren. Inhaber dieser Kompetenz sind die einzelnen Nationalstaaten (beziehungs23weise im Fall demokratischer Staaten, um den es mir im Folgenden gehen wird, letztlich deren Bürgerinnen); das Recht auf Ausschluss befähigt sie, die Rechte von Nichtbürgern zu verändern. Ihnen kann der Standardansicht zufolge die Einwanderung erlaubt oder verboten werden, wobei entsprechende Restriktionen die Einreise oder den längerfristigen Aufenthalt auf dem jeweiligen Territorium betreffen können.
Mit der Einreise- und Aufenthaltserlaubnis verleiht der Staat in erster Linie ein Privileg. Wenn ein Staat mir dieses Recht verliehen hat, bin ich nicht verpflichtet, von der Einreise abzusehen oder auszureisen. Darüber hinaus generiert die Aufenthaltsgenehmigung aber auch negative Anspruchsrechte (Dritte dürfen mich nicht daran hindern, mich im Staatsgebiet aufzuhalten) sowie positive Ansprüche darauf, von den Instanzen der Rechtsdurchsetzung in meinen negativen Anspruchsrechten geschützt zu werden. Die Frage, welche weiteren Rechte etwa auf sozialstaatliche Leistungen mit der Einwanderung einhergehen und ob Migrantinnen nach einer bestimmten Zeitspanne die Möglichkeit bekommen sollten, die vollen Bürgerrechte zu erwerben, wird uns später noch beschäftigen; für den Moment kann dies jedoch offenbleiben.
Eine wichtige Präzisierung betrifft nun die Frage, in welchem normativen System das Bestehen der hier skizzierten Ausschlusskompetenz behauptet wird. Insofern ich bereits deutlich gemacht habe, dass es in dieser Arbeit nicht um eine positiv-rechtliche Frage gehen soll, könnte man vielleicht versucht sein, die fragliche Kompetenz als eine moralische Kompetenz zu verstehen. Die These würde dann lauten, dass Nichtbürgerinnen moralisch dazu verpflichtet seien, nicht einzureisen beziehungsweise auszureisen, falls ein Staat ihnen die Einreise oder den Aufenthalt untersagt. Allerdings scheint mir diese Rekonstruktion des Rechts auf Ausschluss zu schwach zu sein, um die Standardansicht adäquat zu beschreiben. Denn die meisten Befürworter von Einwanderungsbeschränkungen wären wohl keineswegs zufrieden, Außenstehende bloß moralisch zur Nichteinreise oder Ausreise verpflichten und ihnen gegebenenfalls Vorwürfe machen zu können, wenn sie dieser Verpflichtung nicht nachkommen. Und umgekehrt wäre die Annahme einer moralischen Ausschlusskompetenz möglicherweise auch zu stark, denn manchmal wird durchaus auch die Ansicht vertreten, man mache irregulären Migranten zwar keine moralischen Vorwürfe, wenn sie 24versuchten, illegal einzureisen, man sei allerdings dazu berechtigt, sie aufzuhalten oder nach erfolgter Einreise wieder abzuschieben.[2]
Was die Befürworter eines Rechts auf Ausschluss im Blick haben, ist offenbar eine Form von Verpflichtung, die nötigenfalls mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann. Es scheint mir deshalb sinnvoll, die Kompetenz, um die es hier geht, als eine rechtliche Kompetenz zu beschreiben, wobei ich einfach annehmen werde, dass rechtliche Kompetenzen mit der Befugnis verbunden sind, entsprechende Regelungen (unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit) mit Zwang durchzusetzen. Die These, um die es hier gehen soll, lautet allerdings nicht, dass Staaten diese rechtliche Kompetenz aktuell haben (das haben sie ohne Zweifel), sondern dass sie eine solche Kompetenz aus moralischer Perspektive haben sollten. Der erste Bestandteil der Standardansicht, wie ich sie im Folgenden verstehen möchte, lautet deshalb:
1. These über die nationalstaatliche Entscheidungskompetenz: Nationalstaaten sollten die rechtliche Kompetenz haben, Nichtbürgerinnen die Einwanderung zu erlauben oder zu verbieten.
Das Postulat einer rechtlichen Entscheidungskompetenz auf nationalstaatlicher Ebene dürfte allerdings noch nicht genügen, um die Standardansicht angemessen zu charakterisieren. Denn mit der These über die nationalstaatliche Entscheidungskompetenz ist noch nichts darüber gesagt, welche Gebote der Gerechtigkeit oder der Moral bei der Ausübung dieser Kompetenz gegebenenfalls einschlägig sind. Im Extremfall könnte die Annahme einer nationalstaatlichen Entscheidungskompetenz gar mit der Ansicht vereinbar sein, dass staatliche Gemeinschaften ihrerseits moralisch verpflichtet sind, ein allgemeines Recht auf Einwanderung anzuerkennen. Eine solche »kompatibilistische« Position vertritt Oliviero Angeli.[3] 25Seiner Ansicht nach sollten Staaten zwar die Kompetenz haben, Einwanderungswilligen eine gültige Verpflichtung zur Nichteinreise oder Ausreise aufzuerlegen. Die Staaten selbst (beziehungsweise ihre Bürgerinnen) seien aber moralisch verpflichtet, von Einwanderungsbeschränkungen (weitgehend) abzusehen. Das Recht, Einwanderungswillige abzuweisen, sei deshalb ein »Recht, Unrecht zu tun« (a right to do wrong).[4]
Nun halte ich diese Position zwar inhaltlich nicht unbedingt für überzeugend,[5] aber wir sollten sie nicht von vornherein ausschließen. Um die Standardansicht angemessen zu beschreiben, müssen wir der These über die nationalstaatliche Entscheidungskompetenz deshalb Annahmen über den Spielraum zur Seite stellen, den Staaten bei der Ausübung ihrer einwanderungspolitischen Entscheidungskompetenz (angeblich) genießen. Eine sehr weitreichende Annahme könnte an dieser Stelle lauten, dass es Staaten (oder ihren Bürgerinnen) moralisch völlig freisteht, wie sie von ihrer einwanderungspolitischen Entscheidungskompetenz Gebrauch machen wollen. Die These würde dann lauten, dass staatliche Gemeinschaften ein gekoppeltes moralisches Privileg beziehungsweise eine moralische Freiheit mit Blick auf die Ausübung ihrer rechtlichen Ausschlusskompetenz genießen. Doch diese Annahme ginge wohl zu weit. Denn auch die Befürworter eines einigermaßen robusten Rechts auf Ausschluss behaupten typischerweise nicht, dass einwanderungspolitische Entscheidungen überhaupt keinen moralischen Einschränkungen unterliegen. So wird oft zugestanden, dass spezifische Personengruppen wie politische oder auch wirtschaft26liche Flüchtlinge einen Anspruch auf Aufnahme geltend machen können[6] oder dass bestimmte Auswahlkriterien (etwa solche, die offen rassistisch sind) moralisch unzulässig wären.[7]
Statt mich auf eine positive Umschreibung des moralischen Spielraums festzulegen, den staatliche Gemeinschaften bei der Festlegung ihrer Einwanderungspolitik der Standardansicht zufolge genießen, möchte ich es hier bei zwei negativen Thesen bewenden lassen. Ähnlich breite Zustimmung wie die These über die nationalstaatliche Entscheidungskompetenz dürfte zunächst die Annahme finden, dass Individuen im Allgemeinen kein moralisches Recht auf Einwanderung haben:
2. Negation eines Rechts auf Einwanderung: Es gibt kein allgemeines negatives moralisches Anspruchsrecht, in ein Land der eigenen Wahl einzuwandern.
Ein solches Recht auf Einwanderung wäre ein allgemeines Recht in dem Sinn, dass jede Person es genießen würde. Und es wäre ein negatives Recht, weil es uns nicht in die Pflicht nähme, Einwanderungswilligen bei der Einreise oder Niederlassung behilflich zu 27sein, sondern uns nur verböte, sie mit Zwangsmitteln an der Einwanderung zu hindern.[8] Das Recht auf Einwanderung müsste auch kein absolutes Recht sein. Aber wenn es ein solches Recht gäbe, so würde doch gelten, dass ein Staat jeden einzelnen Einwanderungswilligen aufnehmen muss, sofern nicht gezeigt werden kann, dass andere moralische Ansprüche von größerem Gewicht das Recht auf Einwanderung im konkreten Einzelfall überwiegen. Die Sache verhielte sich also ungefähr so wie beim Recht auf Versammlungsfreiheit: Es mag zwar kein absolutes Recht geben, sich zu jedem beliebigen Zeitpunkt an jedem beliebigen Ort zu versammeln. Aber der Grundsatz lautet doch, dass Menschen frei entscheiden dürfen, wann sie sich wo mit wem versammeln wollen, und jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf einer Rechtfertigung. Dass Analoges für das Ausstellen von Einreise- und Aufenthaltsbewilligungen gilt, würden die Befürworter eines Rechts auf Ausschluss aber zweifellos bestreiten.
Über die Annahme hinaus, dass Einwanderungswillige kein individuelles Recht auf Einwanderung haben, wird schließlich typischerweise auch angenommen, dass Staaten nicht verpflichtet sind, die Interessen ihrer Bürger (beispielsweise nach Maßgabe eines utilitaristischen Nutzenkalküls) unparteiisch gegen die Interessen von Einwanderungswilligen abzuwägen. Es gilt gemeinhin als unproblematisch, wenn sich die Einwanderungspolitik eines Landes in erster Linie an den Interessen derer orientiert, die bereits seine Bürger sind:
3. These über die gerechtfertigte Parteilichkeit: Bei der Ausübung ihrer einwanderungspolitischen Entscheidungskompetenz dürfen Staaten zugunsten ihrer eigenen Bürger parteiisch sein.
Die Charakterisierung der Standardansicht über die Thesen 1.-3. ist natürlich hochgradig präzisierungsbedürftig. Zahlreiche Autoren, welche der Standardansicht im Großen und Ganzen zustimmen, sehen Ausnahmen für bestimmte Personengruppen oder für besondere Umstände vor (zum Beispiel wenn ein Nationalstaat einen übermäßig großen Teil der Erdoberfläche als sein Territorium 28beansprucht[9]). Um diese Spezialfälle für den Moment ausblenden zu können, werde ich im Folgenden als Vertreterin der Standardansicht bezeichnen, wer den Thesen 1.-3. für Einwanderungswillige ohne bestehende Beziehung zum Zielland und für Bedingungen, wie sie in Europa mehrheitlich erfüllt sind, zustimmt.
So gefasst, deckt die Standardansicht immer noch ein beträchtliches Spektrum an unterschiedlichen Positionen ab. So lässt die Formulierung der drei Thesen offen, zu welchem Zeitpunkt Staaten Einwanderungswillige abweisen dürfen. Sowohl die Ansicht, dass Staaten Nichtbürgern die Einreise untersagen dürfen (ihnen aber möglicherweise nach einer gewissen Aufenthaltsdauer die vollen Bürgerrechte verleihen müssen und sie dann nicht mehr abschieben dürfen[10]), als auch die Ansicht, dass Staaten bereits eingereisten Personen die längerfristige Niederlassung untersagen dürfen (aber möglicherweise Zutrittsrechte für kurzfristige Besuche gewähren müssen[11]), sind demnach Varianten der Standardansicht.
Auch die These über die gerechtfertigte Parteilichkeit lässt erheblichen Interpretationsspielraum zu. Erstens lässt die Formulierung offen, ob es bloß erlaubt ist, parteiisch zu entscheiden, oder ob es aufgrund spezieller Verpflichtungen gegenüber unseren Mitbürgerinnen gar gefordert ist, dies zu tun. Und zweitens ist die Standardansicht mit unterschiedlichen Formen von Parteilichkeit vereinbar. Die Möglichkeiten reichen von »extremer Parteilichkeit« (nursämtliche