AGRADECIMIENTOS

Este libro surge de la necesidad de documentar y dar a conocer en un solo trabajo el enorme desafío de la sociedad mexicana por resolver el nudo silencioso de las pensiones.

A esta preocupación han contribuido talentosos amigos como Fernando Solís Soberón, Javier Beristáin Iturbide (†), Benjamín González Roaro, Santiago Levy Algazi, Guillermo Prieto Treviño, Mario Gabriel Budebo, Roberto Moya Clemente, Alberto Espinosa Desigaud, Gerardo Gutiérrez Candiani, Eduardo González Pier, Alfonso Ordiales Bassols, Tonatiuh Rodríguez Gómez, Junia Cervantes Barojas, Gerardo López Jiménez, José Cisneros, Simón Geluda Karakowsky, Francisco Miguel Aguirre, Berenice Ramírez López, Alberto Valencia Armas, Rosa María Farell, Marcela Flores Quiroz, Enrique Peña Velázquez, Carlos de la Fuente Aguirre, Jorge Melendez Barrón, María del Rosario Lombera González, Fausto Hernández Trillo, Fernando Viveros Castañeda, Alberto Briseño Ruiz, Mario Alberto Gómez Moreno, Carlos Noriega Curtis, Sergio Hidalgo Monroy Portillo, José Antonio González Anaya, Pedro Ordorica Leñero, Manuel Lobato Osorio, Manuel Aguilera Gómez, Luis Madrazo Lajous, Alejandro Díaz de León, Héctor de la Cruz Ostos, Fernando Gutiérrez Domínguez, Gabriel Martínez González, Nelly Aguilera, Juan Manuel Jiménez Illescas y Luis Sánchez Gómez. Gracias a todos.

Afecto y reconocimiento para mis amigos y colaboradores del ISSSTE, que durante mis más de diez años en la institución han contribuido con su inteligencia y dedicación a la construcción de esta preocupación sobre la seguridad social y las pensiones: Guadalupe Hernández Hernández, Rosalía Romero Ledesma, Martha Hilda Rodríguez, María Dolores Martínez, Adriana Oribio Gallegos, Alma Quintero Flores, Edna Barba y Lara, Leticia Arroyo Barroso, Emma Esponda Ugartechea, Carlos Espinosa Sánchez, Carlos Véjar Ramos, José Carlos Sánchez Yllanes, Jerónimo Esquinca Cano, Jesús Dávila Becerril, Carlos Mercado Sánchez, Víctor Silva Torres, Alejandro Jiménez Salazar, Rafael Cástol García, Miguel Ángel Zepeda Orozco y Carlos Padilla Becerra. Mucho les debo a todos por sus aportaciones, comentarios y consejos para la construcción de este libro.

Las insuficiencias y erratas del libro son sólo mías.

La autoría es compartida con todos ustedes.

RESUMEN EJECUTIVO

México está por entrar a una nueva crisis. Por más de medio siglo, nuestro país generó numerosos beneficios pensionarios creados para bien de determinados sectores laborales. Lamentablemente, casi en ningún caso, estas obligaciones fundamentalmente pensionarias quedaron debidamente fondeadas para el largo plazo.

El crecimiento de las pensiones públicas en México ha sido explosivo durante la primera década del siglo XXI. Actualmente, existen más de cuatro millones de pensionados de más de 105 sistemas públicos de pensiones. La inmensa mayoría de estos sistemas pensionarios no están fondeados, esto es, no tienen fondos para honrar este compromiso.

Sin embargo, nadie desea pagar el costo social de revelar que ya no hay recursos, ni el costo político de proponer las dolorosas medidas correctivas. Aunque no existe en México una cuantificación total y definitiva de los pasivos pensionarios del país, con las cifras oficiales de que se dispone, se conoce que el compromiso de pagar las pensiones públicas podría representar más del 104% del PIB. Aunque son escasas las valuaciones actuariales de los sistemas pensionarios de estados y municipios, los patrones de deterioro son muy similares y la opacidad sólo esconde fuertes amenazas.

La seguridad social se concibió inicialmente como un instrumento de protección de la nueva clase trabajadora industrial. Su razón de ser fue proteger a las nuevas clases obreras que surgieron con motivo de la industrialización de los países europeos. Con la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a principios del siglo XX, surgió el concepto de seguridad social como se conoce en México, mismo que vincula la protección social a la relación formal de trabajo.

En México, el artículo 123 de nuestra Carta Magna establece las bases mínimas de derechos laborales del trabajador, por estar sujeto a una relación subordinada. Dentro de estos derechos se encuentra la protección a la seguridad social y en esta última, lo relativo en materia pensionaria. Con este espíritu se crean los institutos de seguridad social (IMSS, ISSSTE e ISSFAM). También este artículo constitucional considera que, por medio de la contratación colectiva, se pueden pactar prestaciones en materia laboral y de seguridad social complementarias a las que en él se establecen, como lo han hecho los trabajadores de gobierno en los casos de las entidades paraestatales.

Por otra parte, a los estados y sus subniveles de gobierno, el artículo 115 de la Constitución, les da autonomía de regirse por sus propias leyes o elegir adherirse a las establecidas en materia federal, por lo que algunos gobiernos estatales han creado sus propios institutos de seguridad social, o en el caso de algunos municipios o sus entidades paraestatales, se firmaron convenios voluntarios de adhesión a las leyes del IMSS e ISSSTE.

Como resultado, tenemos regímenes pensionarios que se distinguen entre los ciudadanos. Los trabajadores de los diferentes niveles de gobierno o entidades paraestatales mantienen beneficios que, en el mejor de los casos, se pagan con recursos de origen fiscal o se convierten en deuda para el ciudadano en general.

Lamentablemente, la seguridad social de México no se preparó ni reaccionó a tiempo ante el formidable cambio demográfico que vivimos las últimas tres décadas del siglo XX. Pasaron dos décadas antes de que llegara la reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 y tres décadas antes de que se lograra reformar la Ley del ISSSTE en 2007. Estos cambios, complejos en lo financiero y polémicos en lo social, fueron necesarios y han sentado las bases de sistemas pensionarios sustentables financieramente, aunque con retos permanentes de rentabilidad y cobertura. La gran mayoría de los regímenes pensionarios restantes aún no se atreve a hablar —siquiera— de su problema de insolvencia, mucho menos a intentar resolverlo.

La conclusión es clara: o se reforman urgentemente los sistemas públicos de pensiones de beneficio definido y los arreglos pensionarios del sector paraestatal o muy pronto no habrá recursos públicos con qué honrar dichas obligaciones, a menos que se castiguen otros rubros prioritarios para la sociedad.

Este panorama es preocupante: las pensiones públicas están creciendo en forma desproporcionada respecto de las capacidades fiscales del Estado. La presión puede explotar en el sexenio 2012-2018, lo que llevaría a un incumplimiento en el pago de las pensiones y a una severa crisis social y política. Es indispensable posicionar el tema de las pensiones en la agenda nacional para comprometer una visión y decisión políticas sobre su viabilidad futura.

Con los datos oficiales recabados esta investigación consolida un escenario actualizado del pasivo actuarial de las pensiones públicas de México. El resultado es que las pensiones públicas del país arrojan un pasivo actuarial (o presión financiera total a precios actuales) de 104% del PIB de 2010.

Estos pasivos pensionarios no incluyen a] el costo fiscal de completar las pensiones mínimas garantizadas de los regímenes federales y estatales, b] la nómina anual del ISSFAM, c] los beneficios laborales al retiro de varias universidades públicas, d] la subvaluación de pasivos producto de reglas contables o de la heterogeneidad en las metodologías autorizadas y e] el costo del déficit del seguro médico para pensionados. Tampoco incluyen f] aquellos pasivos pensionarios que las entidades federativas no tienen contabilizados, ni g] la deuda fiscal de los sistemas de pensiones que actualmente se fondean con el gasto corriente sin ninguna previsión de reservas futuras.

La propuesta que se presenta en este libro es la generación de un nuevo modelo de seguridad social basado en cuatro pilares para pensiones en el retiro: pensiones sociales, pensiones universales por vejez, pensiones por retiro y pensiones adicionales. El libro describe cómo sí es posible financiar la nueva pensión universal de al menos un salario mínimo para todos los adultos mayores en el retiro, jefes de familia de 65 años o más, beneficiando cuando menos a 6.9 millones de mexicanos.

Es fundamental subrayar que la propuesta de este nuevo Sistema Nacional de Seguridad Social es totalmente compatible con las actuales expresiones legales e institucionales de la seguridad social en México. Esta propuesta no excluye, imposibilita, discrimina o extingue a ninguno de los regímenes pensionarios actuales o a ninguno de los planes de pensiones complementarios a la seguridad social actual. Lo que este diseño propone es modificar de raíz el paradigma general del financiamiento de los beneficios de la seguridad social de manera justa, universal y uniforme.

El libro ofrece cinco grandes conclusiones al lector:

PRIMERA. El país ha creado una bomba de tiempo que ya está activada en más de un centenar de sistemas públicos pensionarios, cuya insolvencia creciente presiona ya de manera relevante las finanzas públicas federales y pondrá en jaque a las finanzas de los tres niveles de gobierno en esta segunda década del siglo XXI.

SEGUNDA. La falta de conocimiento social de este problema y las resistencias particulares para reformar estos sistemas agravan el panorama y harán nula o muy lenta la atenuación de una crisis financiera pensionaria que, finalmente, sólo vulnerará a los mismos trabajadores y pensionados a los que se pretende defender.

TERCERA. México requiere una nueva arquitectura constitucional para su seguridad social y su sistema nacional de pensiones. Un arreglo que tenga parámetros generales emanados de la Constitución, de observancia obligatoria para todos los regímenes pensionarios, que ofrezca cobertura pensionaria a todos los adultos mayores, con facilidades y estímulos a la reforma de los actuales sistemas para darles viabilidad y solvencia en el futuro. En esta nueva arquitectura debe considerarse que los recursos fiscales generales sólo deben financiar obligaciones y gastos generales de la sociedad, como el pilar de pensión universal de retiro que se propone. Los déficits pensionarios son responsabilidad de los gobiernos, los patrones y sus trabajadores, no de los contribuyentes.

CUARTA. El nuevo Sistema Nacional de Seguridad Social (SINASES) que aquí se propone debe comprender, además, coberturas para invalidez y vida, riesgos de trabajo, salud, ayudas sociales y desempleo. Estas coberturas sociales serán financiadas con recursos generales de los tres niveles de gobierno.

QUINTA. Ya perdimos la primera década de este siglo esperando que los agentes tomadores de decisión actúen para no agravar el futuro. Después de diferentes esfuerzos, el México contemporáneo no ha visto el cambio trascendental necesario en materia de seguridad social y pensiones. El país necesita de una amplia y certera convocatoria para que las cosas cambien gracias a un nuevo diseño legal y un contundente pacto político por la seguridad social, que amplíe la cobertura, eleve la equidad y aleje la enorme amenaza de insolvencia para el Estado, los patrones, los trabajadores y los pensionados. Es una gran apuesta donde todos ponen, pero donde todos ganan.

México merece un replanteamiento fundamental de la seguridad social hacia un sistema de derechos universales, complementado con sistemas de reparto o de contribución definida fondeados por patrones y trabajadores.

La crisis de las pensiones ya está aquí. Esperar a convencernos de su magnitud y trayectoria sólo dificultará su atención y magnificará el costo de las soluciones. Por ello este esfuerzo por hablar del tema sin tapujos deseando que pronto el Estado mexicano, los actores políticos y las organizaciones de trabajadores se ocupen de manera decidida y definitiva a desactivar este enorme desequilibrio.

Son múltiples las razones que han originado esta grave situación gestada lentamente durante cinco décadas. Muchas de ellas, como la transición demográfica o las crisis económicas, no pudieron fácilmente ser previstas a tiempo ni controladas significativamente. En la crisis financiera de las pensiones no deben buscarse culpables, sino acuerdos políticos y soluciones justas, universales y permanentes con la aportación de todos.

Transformar la seguridad social de México es un reto formidable. Le corresponde a esta generación evaluarlo y actuar en consecuencia.

PRÓLOGO

El análisis público de los sistemas de pensiones es, ha sido y seguirá siendo provocativo, intimidante y doctrinario. Es un tema siempre inacabado que toca un ángulo sensible para la mayoría de la población: la seguridad económica al término de su vida laboral.

La naturaleza del tema le garantiza a cualquier autor que participe en este debate al menos un lector interesado. ¿Cuál es entonces, si acaso, el mérito de “México: la próxima crisis” y la razón por la que Pedro Vásquez Colmenares G. invita a un público más amplio a su lectura?

El mérito más importante de este estudio es la capacidad de argumentar con base en cifras y de proponer soluciones creativas a la problemática individual de la mayoría de los 105 sistemas de pensiones y para los 105 sistemas en su conjunto. Podemos estar o no de acuerdo con el autor en sus propuestas, incluso en sus opiniones, pero los números hablan por sí solos y hablan con sentido y contundencia por el orden y sistematización con la que se aborda, primero, la esencia del problema y, luego, el planteamiento de solución. El estudio, por tanto, tiene el mérito de ayudar al lector a comprender la urgencia de dar una respuesta a la situación que guardan actualmente los diversos sistemas de pensiones que prevalecen en nuestro país y de ofrecer, al lector y al país, un esquema de solución que ciertamente debe sumarse al debate urgente por el futuro de las pensiones.

El tema, siempre vigente, cobra particular relevancia en tiempos en los que el país se da la oportunidad de replantear sus prioridades y fijar programas de trabajo ante el cambio de administración a nivel federal, y particularmente en una etapa en que muchos países de la Europa central padecen fuertes crisis sociales y de finanzas públicas por el peso de sus sistemas de pensiones desfinanciados.

No obstante la relevancia del tema, en México existe una clara reticencia para abordarlo públicamente. La tentación de evitarlo refleja la complejidad del tema y el hecho —irrefutable, como lo logra sustentar el estudio a través de una exposición ordenada con datos sólidos y pormenorizados— de que el sistema se encuentra en una situación de insolvencia. Además, la restauración de su viabilidad obligará a suprimir algunos de los privilegios que actualmente gozan ciertas minorías a costa de la mayoría de los trabajadores y de todos los contribuyentes. Esto explica el recelo para revelar a los potenciales afectados que sus privilegios no podrán persistir en el futuro.

Sin embargo, la no respuesta a este problema hace que nadie, independientemente de ser o no actualmente privilegiado, pueda escapar a los efectos negativos que ya está generando un sistema que no cuenta con una fuente de fondeo sostenible y de magnitud comparable con sus compromisos y que no cubre a toda la población, en especial a los trabajadores más vulnerables.

El texto es muy claro en su señalamiento de que la responsabilidad ineludible que tiene el Estado en materia de seguridad social y, en particular, en materia de pensiones, trasciende al propio ámbito de la seguridad social de modo que el problema se convierte, por una vertiente, en uno de finanzas públicas y, por ende, macroeconómico. Por otra vertiente, en un problema social y de atención a la pobreza en la vejez.

En la vertiente social, es evidente que el problema no está acotado a los trabajadores afiliados a algún esquema de pensiones. Por el contrario, el problema es sobre todo la falta de cobertura a un segmento importante de la población, principalmente, aunque no sólo, al llamado “sector informal” donde se ubican los trabajadores con menores ingresos. La universalización de la seguridad social es una condición necesaria, imprescindible, para lograr la meta de toda política social que pretenda elevar el nivel de vida de la población. Además, una visión más moderna de la política económica orientada a detonar el crecimiento sólo será exitosa si atiende simultáneamente el bienestar de la población. Así, el reto de incorporar a toda la población a un régimen de pensiones es doblemente relevante, por su connotación social y por su connotación económica. Esta tesis la sustenta y desarrolla el autor. Más aún, muestra que la meta está dentro del mundo de lo posible y nos enseña la forma de lograrlo, aprovechando su experiencia de cómo “institucionalizar” un escenario de reforma.

Por cuanto a la vertiente macroeconómica, el texto señala porqué las repercusiones de la insolvencia de los sistemas de pensiones no sólo se manifestarán entre los pensionados y los por-pensionar al momento en que se agoten las reservas que han constituido los distintos esquemas. La falta de financiamiento suficiente ya atenta en contra de la estabilidad macroeconómica que actualmente goza el país y por ello los beneficios de la estabilidad están en riesgo de perderse. Este mensaje es uno de los más importantes que emerge con nitidez y claridad a través de la lectura del libro y que también explica la resistencia para su debate público.

Es en este reconocimiento —de que el problema es más amplio que solamente pensional— donde reside la clave para su solución. La respuesta no puede limitarse a modificar y reforzar las fuentes de financiamiento y eliminar las inequidades inherentes en él. En la medida que la solución toque la problemática macroeconómica, el fortalecimiento de la economía allanará el camino para las reformas pendientes en el ámbito de la seguridad social.

Dos son las condiciones necesarias para atender la problemática macroeconómica: el primero es su impacto en el mercado laboral. Conforme el sistema resuelva el problema de portabilidad se propiciará una mayor movilidad laboral y se atenuarán los problemas asociados a la segmentación del mercado laboral entre el formal y el informal. Con ello se propiciará una mayor eficiencia económica y una mayor productividad laboral, traduciéndose esto en mejores salarios para los trabajadores. Éste es el último eslabón de un círculo virtuoso ya que con mejores salarios se contribuirá, en el presente, a un mejor nivel de vida de los trabajadores y, mirando al futuro, en una mayor capacidad para aportar a la seguridad social, en particular a fondear su esquema de pensiones.

La segunda condición es la promoción del ahorro. Toda contribución al fondo de pensiones bajo un esquema de contribuciones definidas constituye ahorro, tanto a nivel individual como para la economía en su conjunto. Desde la óptica de cada trabajador, cuanto mayor sea el saldo de su cuenta mayor será la pensión que pueda alcanzar al término de su vida laboral. Desde la óptica de la economía, el mayor ahorro significa mayor inversión productiva y la mayor inversión significa más crecimiento y más empleo. Así, el mayor ahorro a nivel individual se convierte en un ambiente de mayor prosperidad cuyos beneficios se revierten a favor de los trabajadores. Es por ello que el ciclo del ahorro que promueve el sistema de pensiones también se convierte en un círculo virtuoso.

Desde esta perspectiva, se puede entender la falacia en el argumento de que no es posible impulsar un programa de reforma a los sistemas de pensiones por su impacto de corto plazo sobre un grupo limitado de trabajadores. El planteamiento correcto, que hace el libro, es focalizar la atención en las ganancias potenciales para la economía en su conjunto y, en lo particular, para los trabajadores. El planteamiento, además, se ve corroborado con la experiencia de aquellos países que impulsaron una reforma de pensiones más ambiciosa y que ahora gozan de una base de ahorro más amplia y, sobre todo, con un sector laboral más dinámico en términos de empleo y salarios.

Visto así, y es así como lo ve el autor, la “próxima crisis” es también la “actual oportunidad”. Ésta es la enorme oportunidad que hoy no puede escaparse a las autoridades en sus tres ámbitos de gobierno ni tampoco al resto de la sociedad: trabajadores, sindicatos obreros, sindicatos patronales, partidos políticos y, sobre todo, sociedad civil. Ésta es también la oportunidad porque es la mejor etapa de la transición demográfica en México para emprender la reforma al sistema de pensiones y, finalmente, porque el país goza de los beneficios derivados de la credibilidad con que ha logrado la estrategia macroeconómica.

Perder la oportunidad no sólo significa cancelar la posibilidad de cumplir plenamente la promesa de seguridad social a los trabajadores, sino también la posibilidad de orientar al país por una senda de mayor prosperidad.

Pedro Vásquez Colmenares G., con su libro, participa y aporta al debate público. Aprovechando su conocimiento directo del funcionamiento de la seguridad social y de la organización del IMSS y del ISSSTE, posiciona con seriedad y valentía una visión integral a la problemática de las pensiones y con sus propuestas alienta una visión optimista y esperanzadora para el futuro económico de México.

CARLOS NORIEGA CURTIS
Doctor en economía