Brennpunkt Politik
Herausgegeben von Martin Große Hüttmann, Gisela Riescher, Reinhold Weber und Hans-Georg Wehling
Die Herausgeber:
Professorin Dr. Gisela Riescher lehrt Politische Ideengeschichte an der Universität Freiburg, Professor Dr. Hans-Georg Wehling lehrt Politikwissenschaft an der Universität Tübingen, Dr. Martin Große Hüttmann lehrt als Akademischer Oberrat Europapolitik am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen und Professor Dr. Reinhold Weber ist Publikationsreferent bei der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg und Honorarprofessor für Zeitgeschichte an der Universität Tübingen.
Die Arbeit an diesem Band wurde durch die Fritz Thyssen Stiftung unterstützt. Sie fand im Rahmen eines Visiting Fellowships am Weatherhead Center for International Affairs der Universität Harvard statt.
Die Autorin dankt Anna-Lena Kirch für unermüdliche Hilfe bei der Recherche, ihre professionelle Bearbeitung des Manuskripts und sehr nützliches Feedback bei der Arbeit an diesem Buch.
1. Auflage 2015
Alle Rechte vorbehalten
© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Umschlaggabbildung: © Eisenhans - Fotolia.com
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-022946-4
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pdf: ISBN 978-3-17-024402-3
epub: ISBN 978-3-17-024403-0
mobi: ISBN 978-3-17-024404-7
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Am 1. Januar 2009 feierte die Europäische Währungsunion ihren zehnten Geburtstag. Zwar deuteten das Übergreifen der US-Finanzkrise auf Kreditinstitute der Eurozone, der folgende realwirtschaftliche Einbruch sowie wachsende makroökonomische Ungleichgewichte und die dahinter liegende Verschuldung des Privatsektors bereits auf grundlegende Probleme in der Architektur der Währungsunion hin. Doch in der öffentlichen Debatte wogen die Erfolge des Euro stärker als die immer deutlicher werdenden Funktionsdefizite des gemeinsamen Währungsraums.
Ein gutes Jahr später, im Frühjahr 2010, begann sich eine Staatsverschuldungskrise von Griechenland aus auf mehrere Mitgliedstaaten der Eurozone auszudehnen. Parallel verschärfte sich die Krise im Bankensektor. Die Eurozone stand vor der größten Belastungsprobe ihrer Geschichte. Binnen Wochen wurden Hilfspakete geschnürt und Rettungsmechanismen entworfen, die ein Jahr zuvor kaum jemand für möglich gehalten hätte. Ein Austritt einzelner Staaten bzw. ein Auseinanderbrechen des Währungsraums wurde in den folgenden Monaten und Jahren nicht mehr ausgeschlossen. Die Situation in der Eurozone und in einigen ihrer Mitgliedstaaten nahm ab 2011 so dramatische Züge an, dass bald von einer tiefen institutionellen und politischen Krise gesprochen wurde.
Gut zwei Jahre später haben sich die Märkte weitgehend beruhigt, der Zusammenhalt des Währungsraums scheint – zumindest vorläufig – nicht mehr unmittelbar bedroht zu sein. Grund hierfür sind drei parallele Entwicklungen.
Erstens haben die Europäische Zentralbank (EZB) und die Regierungen der Mitgliedstaaten weitreichende Maßnahmen ergriffen bzw. angekündigt, um von der Krise besonders betroffene Staaten temporär vom Druck der Märkte zu befreien. Hierzu gehört neben der Ankündigung der EZB, unter bestimmten Bedingungen begrenzt Anleihen von Krisenstaaten aufzukaufen, auch die Schaffung des permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).
Zweitens haben sich die Krisenstaaten – im Gegenzug für die Finanzhilfen – zu weitreichenden Reformen und Einsparungen verpflichtet. Erste Erfolge zeichnen sich ab, etwa bei der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, auch wenn sich die Rigidität der Anpassungsprogramme als übertrieben erwiesen hat und korrigiert werden musste.
Drittens haben die Regierungen begonnen, den institutionellen Rahmen der Währungsunion zu reformieren. Dazu gehören neben der bereits erwähnten Schaffung des ESM, der Aufbau einer neuen Finanzaufsicht, eine Überarbeitung der wirtschafts- und fiskalpolitischen Koordinierung – sowie die längst nicht abgeschlossene Diskussion über weitere fiskalische Integrationsschritte, etwa die Einführung eines Eurozonenbudgets, oder auch eine institutionelle Vertiefung in Richtung einer politischen Union.
Trotz dieser Entwicklungen ist die Krise nicht beendet. Auch wenn beträchtliche institutionelle und prozedurale Reformen umgesetzt und neue Politiken eingeführt wurden, sind die Rahmenbedingungen bis heute nicht so weit verändert, dass systemische Risiken ausgeräumt sind. Die Spannung zwischen ökonomischen Integrationsnotwendigkeiten und nationalen Souveränitätsansprüchen hat zur Schaffung fragiler Überwachungs- und Koordinierungsarrangements geführt. Die Legitimationsdefizite im europäischen Entscheidungssystem ebenso wie in den Mitgliedstaaten sind gewachsen. Dazu trägt auch der enorme Anpassungsdruck bei, der auf einigen Mitgliedstaaten lastet. Heute ist die Zunahme der sozialen und politischen Spannungen eine wachsende Herausforderung.
Aus wissenschaftlicher Sicht bleibt die Eurozone ein faszinierender Untersuchungsgegenstand, lässt sich doch an ihrem Beispiel die Funktionsweise und Ausgestaltung eines Währungsraums untersuchen, in dem geldpolitische Zuständigkeit und wirtschafts- sowie haushaltspolitische Souveränität entgegen ökonomischer Logiken und Zusammenhänge nicht auf einer Ebene angesiedelt sind. Ob die Regierungen der Eurozonenmitgliedstaaten nach den Krisenerfahrungen tatsächlich ein ökonomisch wie politisch nachhaltiges Arrangement für die Governance-Strukturen, also die Mechanismen und Verfahren der politischen Steuerung und Abstimmung, in der Eurozone entwickeln, wird sich erst in den kommenden Jahren zeigen.
Dieses Buch erläutert die Entstehung, Ausgestaltung und Funktionsweise der Europäischen Währungsunion. Dabei werden durch fast das gesamte Buch hindurch die Auswirkungen und Lehren der Krise berücksichtigt, die 2007 aus den USA nach Europa überschwappte und seither in verschiedenen Ausprägungsformen die Europäische Währungsunion und Europäische Union (EU) erfasst hat. Das Buch spiegelt den Stand der Entwicklungen und Reformen Ende 2014 wider.
Immer wieder – und gerade in Krisenzeiten – wird behauptet, Deutschland habe die D-Mark in den 1990er Jahren aus politischen Gründen und im Gegenzug für die deutsche Wiedervereinigung aufgeben müssen. Sicherlich ist richtig, dass das Ende des Kalten Krieges und die sich abzeichnende Vereinigung der beiden deutschen Staaten die Verwirklichung der Währungsunion beschleunigten. Doch die Gründe für eine Gemeinschaftswährung sind weitreichender als die strategische Einbindung Deutschlands in die EU im Zuge der deutschen Wiedervereinigung. Überlegungen und Initiativen, in Europa nicht nur einen Binnenmarkt zu schaffen, sondern die Voraussetzungen für Wechselkursstabilität bis hin zu einer gemeinsamen Währung zu erlangen, gehen Jahrzehnte zurück.
Bereits während der Verhandlungen der Römischen Verträge wurde im Jahr 1956 die Idee einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) diskutiert. Damals konnte zum einen über einen so weitreichenden Integrationsschritt keine Einigung erzielt werden – das Ende des Zweiten Weltkrieges lag erst elf Jahre zurück und die politische Zusammenarbeit zwischen den europäischen Staaten steckte noch in ihren Anfängen. Zum anderen ließen die Versuche, durch das Bretton-Woods-System internationale Währungsstabilität zu erlangen, europäische Initiativen weniger dringlich erscheinen.
Bausteine einer internationalen Wirtschaftsordnung
Das internationale Währungssystem war im amerikanischen Bretton Woods zum Ende des Zweiten Weltkrieges besiegelt worden, um den Welthandel von Barrieren und Wettbewerbsverzerrungen zu befreien. Es war eine Reaktion auf die Abwertungswettläufe und protektionistischen Politiken, die die globale Wirtschaftsentwicklung zwischen dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg gehemmt und für Spannungen zwischen den Staaten gesorgt hatten. Leitwährung des Bretton-Woods-Systems war der US-Dollar, dessen Wert an den Goldstandard gekoppelt war. Die Einigung auf das neue Weltwährungssystem ging mit der Schaffung des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank einher. Wenig später wurde im Jahr 1947 das Havanna-Abkommen über die Liberalisierung des Welthandels geschlossen, aus dem 1948 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT) und viel später, im Jahr 1995, die Welthandelsorganisation (WTO) hervorgingen.
Bevor in Europa über die Einführung einer Gemeinschaftswährung ernsthaft nachgedacht werden konnte, mussten die europäischen Staaten in der Nachkriegszeit unmittelbar dringliche Währungsprobleme überwinden. So waren die nationalen Währungen zunächst nicht konvertibel, sie konnten also nicht frei in andere Währungen umgetauscht werden. Dies behinderte den zwischenstaatlichen Handel, der bilaterale Abkommen erforderte. Waren die Kreditlinien erschöpft, kam es zu Engpässen im innereuropäischen Zahlungsverkehr. Die Antwort war 1950 die Schaffung der Europäischen Zahlungsunion (EZU), mit der mehrere Marshallplan-Länder den multilateralen Handels- und Zahlungsverkehr in Westeuropa fördern wollten. Ziel war die Herstellung der freien Konvertibilität aller beteiligten Währungen. Erreicht wurde dieses Ziel durch einen Kreditmechanismus und multilaterales Clearing durch die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die die Aufgabe bekam, gegenseitige Forderungen, Verbindlichkeiten und Lieferverpflichtungen festzustellen. Entstanden Zahlungsbilanzdefizite, etwa weil ein Staat mehr importierte, als er exportierte, musste der Staat ab einer gewissen Summe seinen Zahlungen in Gold nachkommen (Mayer 2012: 19). Da Goldreserven in der Nachkriegszeit sehr knapp waren, ging hiervon ein starker Konsolidierungsdruck auf die EZU-Mitglieder aus. Hatte ein Staat keine ausreichenden Goldreserven, konnten im Rahmen der EZU Finanzhilfen vergeben werden, sofern sich der Staat verpflichtete, ein Anpassungsprogramm umzusetzen. Die Bundesrepublik Deutschland war der erste Staat, der 1951 aufgrund eines zu hohen Zahlungsbilanzdefizits Finanzhilfen in Anspruch nehmen musste.
Nachdem 14 westeuropäische Staaten dank umfangreicher Goldreserven die Konvertibilität ihrer Währungen erreicht hatten, wurde die EZU am 29. Dezember 1958 aufgelöst. Nachfolger wurde 1959 das bereits vier Jahre zuvor von einigen OECD-Ländern geschlossene Europäische Währungsabkommen. Es legte fest, dass die teilnehmenden europäischen Währungen nicht mehr als ± 0,75 Prozent zum US-Dollar schwanken sollten. Die Schwankungsbreite der europäischen Währungen untereinander betrug somit ± 1,5 Prozent.
Das Bretton-Woods- System brach allerdings Anfang der 1970er Jahre aufgrund zweier Konstruktionsfehler zusammen. Erstens hatte die Geldpolitik der USA massive negative Auswirkungen auf die Länder, die ihre Währung an den Dollar gekoppelt hatten. Als die USA gegen Ende der 1960er Jahre aufgrund hoher öffentlicher Defizite infolge des Vietnamkrieges und einer expansiven Geldpolitik mit hohen Inflationsraten zu kämpfen hatten, beeinflusste dies aufgrund der Wechselkursbindung auch die Preissteigerungsraten in den anderen Staaten, was diese immer weniger akzeptierten. Zweitens wurden die Paritäten im Wechselkurssystem, also das Verhältnis von einer Währung zur anderen, nur sehr zögerlich an neue wirtschaftliche Fundamentaldaten angepasst. Dies schadete der Glaubwürdigkeit des Bretton-Woods-Systems und führte zu destabilisierenden Spekulationen, die schließlich zu seinem Zusammenbruch führten.
Ende der 1960er Jahre intensivierte sich in Reaktion auf die zunehmenden Schwankungen im Weltwährungssystem in der Europäischen Gemeinschaft (EG) erneut die Diskussion, wie die währungspolitische Zusammenarbeit im europäischen Rahmen verbessert werden könnte. Der Franzose Raymond Barre, damals EU-Kommissar für Wirtschafts- und Finanzfragen sowie Vizepräsident der Europäischen Kommission, unterbreitete im Februar 1969 Vorschläge zur Vermeidung zukünftiger Währungskrisen durch eine verstärkte Koordinierung nationaler Wirtschafts- und Haushaltspolitiken auf europäischer Ebene. Ein Jahr später erarbeitete der luxemburgische Premierminister Pierre Werner auf Wunsch der Staats- und Regierungschefs einen Bericht, wie binnen zehn Jahren zwischen den noch immer sechs EG-Staaten eine Wirtschafts- und Währungsunion geschaffen werden könne. Der Bericht machte deutlich, dass eine Wirtschaftsunion ohne die schrittweise Verwirklichung einer Währungsunion nicht realisierbar sei. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten die Regierungen einen gemeinsamen Markt und eine Wirtschaftsunion für realisierbar gehalten, sofern sie im Währungsbereich ihre Politik koordinierten.
Der Werner-Plan
Der Werner-Plan sah die Verwirklichung einer europäischen Währungsunion in drei Stufen vor. Ziele der ersten Stufe (Januar 1971 bis Dezember 1973) waren eine Annäherung nationaler Wechselkurse und eine Harmonisierung der nationalen Wirtschafts- und Fiskalpolitiken. In der zweiten Stufe sollten die Wechselkurse fixiert und der Kapitalverkehr liberalisiert werden. Für die dritte Stufe war die Etablierung eines europäischen Zentralbankensystems vorgesehen, kombiniert mit einem wirtschaftspolitischen Entscheidungsgremium und einer kontrollierenden Rolle für das Europäische Parlament.
Bereits in der Expertenkommission entbrannte ein Streit zwischen Vertretern zweier unterschiedlicher Denkschulen, den Ökonomisten und den Monetaristen. Dieser Konflikt sollte später auch die Verhandlungen über die Ausgestaltung der Währungsunion im Vertrag von Maastricht dominieren. Die Ökonomisten (vor allem Vertreter aus Deutschland und den Niederlanden) vertraten die Ansicht, dass wirtschaftliche und fiskalpolitische Konvergenz und Stabilität erfüllt sein müssten, bevor eine gemeinsame Währung eingeführt werden dürfe. Die Monetaristen (vor allem Vertreter aus Frankreich, Belgien, Luxemburg) argumentierten hingegen, dass zunächst die Währungen integriert werden sollten, worauf dann realwirtschaftliche Konvergenz und politische Integration folgen würden, um ein reibungsloses Funktionieren der Währungsunion zu ermöglichen. Der Werner-Plan empfahl als Kompromiss ein paralleles Vorgehen.
Am 22. März 1971 verständigte sich der Europäische Rat auf die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion entlang des Stufenmodells im Werner-Plan. Die Umsetzung scheiterte schließlich jedoch mit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems, den folgenden Währungsturbulenzen und dem wirtschaftlichen Abschwung in den 1970er Jahren. Der Werner-Plan hatte sich implizit auf die Kursstabilisierung durch das Bretton-Woods-System verlassen, in dem der US-Dollar der währungspolitische Anker für die Zentralbanken war. Sobald das Bretton-Woods-System verschwand, wurde deutlich, dass Konzepte fehlten, wie innerhalb der EG eine Koordinierung der Zentralbankpolitik und eine Stabilisierung der Wechselkurse erlangt werden könnten.
Als Antwort entstand in der Krisenzeit der frühen 1970er Jahre ein Europäischer Wechselkursverbund (die so genannte „Währungsschlange“), der zwischen den beteiligten Währungen nur in engen Grenzen Kursschwankungen zuließ. Am Ende waren an dem „Währungsblock“ indes nur noch die Bundesrepublik Deutschland, die Niederlande, Belgien, Luxemburg und Dänemark beteiligt. Die anderen EG-Staaten waren ausgeschieden, unter anderem weil die nationalen Geldpolitiken nicht ausreichend koordiniert waren.
Obwohl die Währungsschlange nach dem ersten Ölpreisschock 1973/74 gänzlich scheiterte, brachte sie zwei Innovationen mit sich, die im weiteren Integrationsprozess erhalten blieben. Sie stellte erstens den Versuch dar, innereuropäisch die Wechselkurse zu stabilisieren, unabhängig von internationalen Entwicklungen und insbesondere vom US-Dollar. Zweitens waren mit dem Bretton-Woods-System sowohl Gold auch der US-Dollar als Bezugsgröße für die Wechselkursstabilisierung verschwunden. Ab sofort konzentrierten sich die Bemühungen in Europa darauf, die europäischen Währungen gegenüber einander zu stabilisieren. Ziel war es, ein symmetrisches Wechselkurssystem ohne Ankerwährung zu schaffen.
In diesem Sinne nahmen die mittlerweile neun Mitgliedstaaten der EG 1978/9 auf Initiative von Bundeskanzler Helmut Schmidt und Frankreichs Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing einen nunmehr dritten Anlauf, um die wirtschaftliche und währungspolitische Zusammenarbeit in der EG zu intensivieren.
Der erste deutsche Bundeskanzler Konrad
Tab. 1: Deutsch-französische Grundsteinlegungen für die Eurozone
Die anhaltenden Wechselkursschwankungen nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems und dem Scheitern der Währungsschlange wurden als Bedrohung für den gemeinsamen Markt gesehen.
Am 13. März 1979 entstand das Europäische Währungssystem (EWS), das aus einem Währungskorb (dem ECU – European Currency Unit) und einem Europäischen Wechselkursmechanismus (WKM) bestand. Das EWS sollte durch die Einführung fester, jedoch anpassungsfähiger Wechselkurse Stabilität zwischen den Währungen der teilnehmenden Länder schaffen, um den Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den EG-Ländern vor Wechselkursrisiken zu schützen und somit zu intensivieren. Darüber hinaus sollte die Stellung Europas im internationalen Währungssystem verbessert werden.
Die Europäische Währungseinheit ECU wurde als Rechen- und Bezugsmittel der Wechselkurse sowie als bargeldloses Zahlungsmittel und als Reservewährung der Zentralbanken verwendet. In einem so genannten Paritätengitter wurden die Leitkurse für die teilnehmenden Währungen in ECU festgelegt, woraus sich die Kurse zwischen den teilnehmenden Währungen ermitteln ließen. Die meisten Wechselkurse konnten um bis zu 2,25 Prozent nach oben oder unten schwanken. Die maximal vorgesehene Schwankungsbreite war mit 4,5 Prozent also verhältnismäßig gering. Überschritt der Wechselkurs zwischen zwei Ländern die Schwankungsbreite, intervenierten die Zentralbanken der betroffenen Länder an den Devisenmärkten, bis der Kurs wieder innerhalb des Bandes lag. Konnte der Kurs durch Interventionen nicht in der Bandbreite gehalten werden, wurden die Leitkurse angepasst. Dies geschah zwischen 1979 und 1993 insgesamt 17 Mal. Im August 1993 kam es unter dem Druck spekulativer Angriffe auf dem Devisenmarkt zu einer Krise des EWS, welches die Erweiterung der Bandbreiten der meisten EWS-Wechselkurse auf ± 15 Prozent bedingte. Es erwies sich erneut als unerreichbares Ziel, dass die Staaten zwar Wechselkursstabilität anstrebten, aber gleichzeitig unterschiedliche Geldpolitiken verfolgten, ohne durch entschiedene Kapitalkontrollen für Stabilität zu sorgen.
Das „Unmögliche Dreieck” (Impossible Trinity Principle)
Das auch „Magisches Dreieck der Finanzarchitektur“ genannte Prinzip besagt, dass nur zwei der drei folgenden Parameter gleichzeitig erreicht werden können:
• Kapitalmobilität
• feste Wechselkurse
• eine unabhängige Geldpolitik
Bis zur Verwirklichung des Binnenmarkts konnten Mitgliedstaaten unter Einsatz von Kapitalverkehrskontrollen eine unabhängige Geldpolitik verfolgen und gleichzeitig ihre Wechselkurse stabilisieren. Diese Situation änderte sich mit der Liberalisierung des Kapital- und Zahlungsverkehrs im Europäischen Binnenmarkt. Unter diesen Bedingungen war Wechselkursstabilität nur unter faktischer Aufgabe der geldpolitischen Autonomie zu erlangen. Jedes Mal, wenn dieses Prinzip ignoriert wurde, folgten Währungskrisen.
In den Jahren vor der EWS-Krise Anfang der 1990er Jahre hatten die traditionellen Hoch-Inflationsländer versucht, ihre Inflationsraten zu reduzieren. Dies erreichten sie, indem ihre Zentralbanken der Geldpolitik der Bundesbank folgten, die ein hohes Maß an Geldwertstabilität im D-Mark-Raum garantiert hatte. Von weiteren Abwertungen sahen Länder wie Italien oder Frankreich nach intensiven politischen Auseinandersetzungen ab, um die Glaubwürdigkeit ihrer Stabilitätszusicherung nicht zu gefährden. Allerdings änderte sich so die Struktur des EWS fundamental. Ursprünglich war das Währungssystem symmetrisch und ohne Leitwährung konzipiert worden. Nun aber war die D-Mark in den Mittelpunkt gerückt und die Geldpolitik der Bundesbank gab den anderen Zentralbanken ihre Entscheidungen vor. Mit der faktischen Aufgabe der eigenen Währungspolitik war zwar dem „Magischen Dreieck der Finanzarchitektur“ Rechnung getragen. Politisch akzeptabel war diese Situation langfristig nicht. In Frankreich etwa sorgte die politique du franc fort aufgrund ihres deflationären Effekts für heftige innenpolitische Auseinandersetzungen.
Anfang der 1980er Jahre intensivierte sich die Diskussion um die Schaffung eines wirklichen Binnenmarkts. In den Staaten, die ihre Währung an die D-Mark gekoppelt hatten, wuchs derweil das Interesse daran, über eine gemeinsame Währung geldpolitisch wieder mitreden zu können. Überdies gab die Einheitliche Europäische Akte (EEA), ein neuer EG-Vertrag, der 1986 unterzeichnet wurde und 1987 in Kraft trat, den mittlerweile zwölf EG-Staaten vor, bis 1993 einen gemeinsamen Markt zu vollenden. Auch das Ziel einer Währungsunion wurde wieder aufgegriffen, wenngleich es zunächst kein konkretes Vorhaben zu seiner Verwirklichung gab.
1988 jedoch beauftragte der Europäische Rat den damaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors, einen Bericht über die Frage auszuarbeiten, wie eine Wirtschafts- und Währungsunion verwirklicht werden könne. Im April 1989 legte das Delors-Komitee, in dem zwei EU-Kommissare, die zwölf Zentralbanker der Mitgliedstaaten und zwei Experten vertreten waren, dem Europäischen Rat ihren Bericht vor.
Der Delors-Bericht
Wie der Werner-Plan sah auch dieser Bericht eine Verwirklichung der Währungsunion in drei Stufen vor. In der ersten Stufe (bis spätestens 1990) sollte der Kapitalverkehr liberalisiert werden und eine makroökonomische Politikkoordination zwischen den Mitgliedstaaten beginnen. Dies trug den Erfahrungen des EWS Rechnung, dass Währungsstabilität ohne wirtschaftliche Konvergenz schwer zu erreichen war. Für die zweite Stufe waren der Aufbau eines Europäischen Zentralbanksystems und die Reduzierung der Schwankungsbreiten zwischen künftig an der Währungsunion teilnehmenden Währungen vorgesehen. In der dritten Stufe sollten die Wechselkurse fixiert und eine Europäische Zentralbank eingerichtet werden, die der Erhaltung der Preisstabilität verpflichtet war.
Europas Weg zur Währungsunion wurde maßgeblich durch die Umbrüche in Mittel- und Osteuropa beschleunigt. Mit dem Fall der Mauer im November 1989 und der sich abzeichnenden Wiedervereinigung Deutschlands gewannen die politischen Argumente für eine Vertiefung der Integration und für eine unumkehrbare Einbindung der auf 80 Millionen Einwohner anwachsenden Bundesrepublik, die knapp 30 Prozent der Wirtschaftskraft der EG ausmachte, an Bedeutung. Bundeskanzler Kohl und Frankreichs Präsident Mitterrand wurden gemeinsam mit Kommissionspräsident Delors zu den treibenden Kräften bei der Verwirklichung der Währungsunion. In den Verhandlungen konnten einige Punkte nicht zum Abschluss gebracht werden. Fundamentale Interessendivergenzen im Bereich der Ausgestaltung einer tieferen politischen oder fiskalischen Integration im Währungsraum, besonders zwischen Deutschland und Frankreich, ließen sich nicht beilegen. So startete die Wirtschafts- und Währungsunion mit einer institutionellen Architektur, die schon damals von Kritikern als unzureichend beschrieben wurde. Die Befürworter des Maastrichter Vertrags erwarteten, dass notwendige Ergänzungen später folgen würden. Hierbei gab es im ersten Jahrzehnt des Euro keine nennenswerten Fortschritte. Erst die Krise in der Eurozone hat ab 2010 – unter enorm hohen Kosten – beträchtliche institutionelle Dynamiken ausgelöst.
Die primärrechtliche Grundlage für die Schaffung der Währungsunion war der Vertrag über die Europäische Union, der im Dezember 1991 vereinbart und am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichnet wurde.
Vorgaben des Vertrags von Maastricht für die Währungsunion
• konkreter Zeitplan mit einem verbindlichen Startzeitpunkt für die Währungsunion
• Festlegung von Kriterien für die Mitgliedschaft
• EZB und das Europäische System der Zentralbanken (ESZB)
• Definition der Grundlagen der gemeinsamen Geldpolitik
Weitere relevante Vertiefungsschritte jenseits der Schaffung der Währungsunion
• Etablierung des Mitentscheidungsverfahrens (Ministerrat und Europäisches Parlament)
• Ausweitung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit
• zwischenstaatliche Koordinierung in den Bereichen der Außen- und Sicherheitspolitik
• Einführung der Unionsbürgerschaft
• Verankerung des Subsidiaritätsprinzips
• Vergemeinschaftung weiterer Politikfelder (u. a. Industrie, Verbraucherschutz)
• Ausstattung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) mit einem Sanktionsrecht
• Verlängerung der Amtszeit der Kommission auf fünf Jahre
• Vertragsbasis für das Politikfeld Justiz und Inneres
• Einrichtung eines Ausschusses der Regionen
Der Maastrichter Vertrag trat erst am 1. November 1993 in Kraft, da sich die Ratifizierung in einigen Mitgliedstaaten verzögerte. Die Bundesrepublik war der letzte EU-Mitgliedstaat, der den Vertrag ratifizierte, denn das Bundesverfassungsgericht musste zunächst überprüfen, ob die Aufgabe der geldpolitischen Autonomie unter den im Vertrag vorgesehenen Bedingungen im Einklang mit dem deutschen Grundgesetz stand. Kurz nach seinem Inkrafttreten begann so bereits die zweite Stufe auf dem Weg zur Wirtschafts- und Währungsunion, in der der Beginn der Währungsunion konkret vorbereitet wurde.
Stufe 1 ab 1.7.1990 • Liberalisierung des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedsstaaten
Tab. 2: Die Verwirklichung der Europäischen Währungsunion in drei Stufen
Für die Strukturen der wirtschafts- und fiskalpolitischen Steuerung in der Währungsunion (Economic-Governance) sah der Maastrichter Vertrag neben EZB und ESZB weit weniger Elemente und Prozesse vor, als sie zum jetzigen Zeitpunkt existieren bzw. diskutiert werden. Eine gemeinsame Wirtschaftspolitik im Sinne der Ziele der EU war laut Art. 103 Abs. 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) „eine Angelegenheit von gemeinsamen Interesse“ und es wurde weiter festgehalten, dass eine wirtschaftspolitische Koordinierung im Ministerrat, unter Konsultation der Kommission, stattzufinden habe. Allerdings fehlten konkrete Vorgaben zur Realisierung dieser Zielsetzung. Der Vertrag von Maastricht sah keine wirksamen, formell oder informell institutionalisierten Verfahren zur Konkretisierung und Durchsetzung einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik vor.
Hinsichtlich der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung waren die Vorgaben im Vertrag von Maastricht konkreter. Nach Art. 104c EUV ist die Europäische Kommission zuständig für die Überwachung der nationalen Haushalte in Bezug auf die Einhaltung des festgeschriebenen Kriteriums von 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Mit der Zustimmung des Ministerrats kann die Kommission Politikempfehlungen aussprechen und bei einem Verstoß gegen das Defizitkriterium ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit einleiten. Da der Ministerrat jedoch mit einer qualifizierten Mehrheit1 allen Schritten der Kommission zustimmen muss, war die Kommission eher ein „zahnloser Tiger“ – und das Verfahren weit entfernt von einer effizienten Überwachung mit automatischen Konsequenzen im Falle eines Verstoßes. Außerdem war die haushaltspolitische Überwachung einseitig auf die Vermeidung von Haushaltsdefiziten fixiert.
Darüber hinaus wurde insgesamt keine Notwendigkeit gesehen, dem verschärften makroökonomischen Koordinierungsbedarf innerhalb des entstehenden europäischen Währungsraumes Rechnung zu tragen – beispielsweise in Form eurozonenspezifischer Gremien oder Gipfeltreffen. Diese wurden später in Gestalt der Euro-Gruppe für die Wirtschafts- und Finanzminister oder des Eurozonen-Gipfels für die Staats- und Regierungschefs etabliert. In den Vertragsverhandlungen überwog die Annahme, dass mittelfristig alle EU-Mitgliedstaaten auch Mitglieder der Eurozone sein würden, so dass keine separaten Abstimmungsverfahren, differenziert nach EU und Eurozone, erforderlich seien.
Zwischen dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993 und dem Start der Währungsunion am 1. Januar 1999 lagen fünf Jahre und zwei Monate. In dieser Zeit wurden auf europäischer Ebene die legalen und institutionellen Voraussetzungen für die Einführung der Gemeinschaftswährung konkretisiert und umgesetzt. So legte der Vertrag von Maastricht zum Beispiel nicht fest, dass es nur eine einzige Währung in der Eurozone geben sollte – es hätte juristisch auch die Möglichkeit bestanden, nationale Parallelwährungen weiter existieren zu lassen. Auch das genaue Szenario zur Einführung der neuen Währung als Buch- und Bargeld musste verabschiedet werden, was viele praktische Fragen aufwarf. Das Europäische Währungsinstitut (EWI), aus dem 1999 die EZB hervorging, musste aufgebaut werden und sich seine Geschäftsordnung geben. Schließlich galt es, den Namen der Währung festzulegen und über das Design der Banknoten und Münzen zu entscheiden.
Der Vertrag von Maastricht legte als spätesten Starttermin für die Währungsunion den 1. Januar 1999 fest. Um den Zeitplan des Maastricht-Vertrages einzuhalten und die Währungsunion spätestens zum 1. Januar 1999 zu realisieren, wurden im Mai 1998 auf Grundlage der im Vertrag festgelegten Konvergenzkriterien die ersten Teilnehmer der Währungsunion ausgewählt. Dies waren elf von damals 15 EU-Mitgliedern: Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Belgien, die Niederlande, Luxemburg, Portugal, Irland, Österreich und Finnland. Griechenland erfüllte die Konvergenzkriterien nicht.
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